慈善学人｜后脱钩时代行业协会功能再定位：共益组织研究视角（下）
时间: 2024-03-20 23:38:36 | 作者: 纽扣
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笔者尝试在互益组织基础上提出“共益组织”这一概念来描述后脱钩时代行业协会的可能定位[1]。行业协会的“共益性”，体现在其不仅为会员提供俱乐部产品，同时也提供行业公共品以推动整个行业发展[2]。共益组织兼具会员逻辑和行业逻辑[3]，融合“会员服务者”和“行业助推器”双重角色，并且以追求行业整体利益为最高目标[4]。
公益组织与互益组织有相似的地方，体现在两者在法律性质上都属于“私法人”，也即是依法自治、独立运作的民间组织。这与法团主义下具有“公法人”身份的商会以及作为“依附工具”、“桥梁纽带”的行业组织有本质区别。但是，共益组织职能定位明显有别于互益组织。
首先，互益组织以服务会员、维护会员利益为第一要义，主要提供俱乐部产品；行业公共品供应则不属于其基础性核心职能，而是归为优先职能或者其他职能之列[5]。共益组织则不同，同时提供俱乐部产品和行业公共品,扮演“会员服务者”和“行业助推器”双重角色，呈现出一种典型的“混合组织”特征[6]。
其次，互益组织并不是特别需要与政府建立经常性的合作伙伴关系，而共益组织因在弥补市场失灵和政府失灵发挥发挥重要的公共治理功能[7]，更有可能获得政府的持续支持并与之建立常态化的合作伙伴关系。最后，互益组织的收入主要来自于会费及向会员提供有偿服务所得，而共益组织收入来源多样化，包括会费、向会员及非会员提供有偿服务所得，以及政府购买服务收入等等。
有人或许会提出质疑，假设行业协会的会员覆盖率足够高，是否互益性和共益性的差别就不大了？理论上来讲确实如此，当然前提是行业协会的决策能够反映会员的集体意志。如果行业协会实际上有少数人控制并且为少数人谋利，即使名义上覆盖全体会员仍然缺乏共益性。但从真实的情况来看，由于无强制入会的硬性要求，加之所谓的会员服务最优规模的问题[8]，很多调查研究都发现我国行业协会的会员覆盖率不高[9]。
因此在这种情况下区分互益性与共益性就尤为必要。当然，这里又衍生了一个看似更为棘手的问题，即在行业协会会员覆盖率不是那么高的情形下，它有无资格去追求或者代表行业整体利益？笔者认为会员覆盖率是行业代表性的基础条件，但并不认同把垄断性或者高会员覆盖率作为衡量行业代表性的唯一标准[10]。在行业协会具备了一定的会员覆盖率（例如30%-50%）之后，倘若它能够提供大量的行业公共品推动行业发展，促进行业整体利益的增长，并且受到行业参与者（包括政府、会员与非会员企业）的认同，则事实上它已经树立了代表行业利益的权威。故此，行业协会的代表性与它的实际行动所带来的行业影响力有很大关系。
行业协会作为兼具会员逻辑和行业逻辑的混合组织，会不会出现使命飘移（mission drift）[11]的问题？一些学者指出，俱乐部产品与行业公共品之间存在竞争关系[12]，即在行业协会服务能力约束下，提供行业公共品会导致俱乐部产品数量和质量的下降，从而引发行业协会角色冲突的问题，鱼与熊掌似乎不可兼得。但笔者认为对于独立自治的大型行业协会而言，“会员服务者”与“行业助推器”角色张力其实并不明显。相反，俱乐部产品和公共品之间更多的是互补关系。
理由如下：（1）提供俱乐部产品对企业进行选择性激励，能够吸引企业入会，而良好的会员基础是行业协会发挥公共治理功能的一个前提条件；（2）提供公共品能够促使协会整合更多的行业资源，树立行业权威，从而吸引更多会员入会。（3）行业公共品尽管面向整个行业，但会员作为“内部人”往往能更快捷、更低成本获得这些公共品带来的益处，通过服务整个行业而服务会员的做法归根结底仍在服务会员[13]；（4）俱乐部产品和行业公共品可以相互转化，例如内部从业准则经政府授权后可能转化为通用的行业标准。故此，同时提供俱乐部产品和行业公共品有助于建立内部均衡机制[14]，两者相互补充，协力推进行业协会向前发展。
行业协会共益性的彰显，还必须解决非对称性依附[15]的难题，否则行业协会将缺乏独立人格和决策权去追求行业整体利益。在脱钩改革之前，行业协会的非对称性依附主要体现在与政府的关系，即协会商会严重依赖于上级部门的行政资源和行政权力才能生存发展；而行业协会脱钩之后的非对称依附主要表现为与会员的关系，即把服务会员定位为行业协会安身立命之本。
目前，学术界普遍认为行业协会依附于政府是不正常的，而依附于会员则显得理所当然[16]，因为从法理上来讲行业协会是会员自由结社的派生物，理应服从会员意志和为其服务[17]。但正如前文所言，过于强调“会员逻辑”将产生会员利益过度代表而行业利益代表不足、行业利益碎片化的问题，也使得行业协会的一些重要的公共治理功能（例如行业自律）难于发挥作用。
笔者认为，可以采取两种策略制衡行业协会对会员的非对称性依附问题。一是调适行业协会内部治理机制，在会员大会作为最高权力机构与精英治理之间寻求精妙的平衡。行业协会的基本治理架构是“会员大会——理事会（含秘书处）”，前者是行业协会的最高权力机构，而后者是前者的执行机构[18]。当然这只是法理上的应然形态。由于会员大会属于非常设机构，加上会员之间利益碎片化和冲突，可能会出现会员大会实际权力严重削弱，行业协会由理事会中的精英（例如会长或秘书长）把控的局面。
这里的关键问题是如何平衡和分配双方的权力，才能实现行业协会的共益性目标。笔者的基本观点是，精英身上的创业家精神，具备的管理能力，以及拥有的各类社会资源，是行业协会得以成长成功的核心要素，因而精英对行业协会的战略决策应该保留充分的自主空间，但另一方面精英应该接受会员大会作为最高权力机构，尊重其行使应有职权[19]，从而获得会员的认同和支持，并避免精英治理异化为内部人控制而影响行业协会长远发展[20]。
二是围绕组织使命适当开展经营活动，确保行业协会的收入来源多样化，从而实现财务独立性。这里的“适当”可以从两个角度来理解。从“负面清单”来说，行业协会不能从事与行业内企业业务相同或者近似，可能构成与企业直接或者间接竞争关系的经营业务，亦即不能与企业争利而损害自身的公信力。从“正面清单”来说，行业协会开展的经营业务必须有利于推动当地整个行业的发展，例如举办行业展览，推广行业新技术，统筹产业链条中的上游与下游资源，协助企业开拓异地市场，为企业提供专业咨询服务等等。此外，行业协会作为非营利组织，尽管可以营利或者说赚取利润，但应该恪守“利润不分配”的原则，所有盈利不能被行业协会的控制人占有，而必须用于实现组织使命。
本文认为，“互益组织”仅仅是脱钩改革后行业协会其中一个可能的组织形态，而“共益组织”更应该是大型的、走向成熟的行业协会应该追求的发展目标。在共益组织身份定位之下，行业协会兼具“会员服务者”和“行业助推器”双重角色，在代表会员利益基础上追求行业整体利益，并以推动行业整体发展为最高目标。本文从经济类社团内在的公共属性以及互益组织定位存在诸多困境两方面阐释了构建共益组织概念的必要性，并从俱乐部产品与行业公共品的互补性，内部治理机制的调适以及适当开展经营业务以拓展收入来源，从而制衡对会员的非对称依赖来论证行业协会成为共益组织的可能性。
当前我国行业协的脱钩改革正在如火如荼进行中，从全国性协会商会三批试点改革反馈情况去看，全国性行业组织的脱钩工作已经基本完成，可以窥见中央政府对是次政会分离改革的决心。
如果行业协会脱钩改革能够全面顺利落实，则本文认为未来我国行业协会的种群生态将呈现这样一种局面：数量众多的小型行业协会以“俱乐部”方式为会员提供各式各样服务，在适度竞争环境中这些组织将走向分化：一部分维持现状，一部分因缺乏必要资源而消亡或者被兼并，另一部分因处于有利的资源网络位置和战略管理能力而茁壮成长；另一方面，一些大型的、运作成熟的行业协会则以“共益组织”身份同时为会员和行业服务，发挥重要的公共治理功能，成为推进我国产业行业发展不可或缺的中坚力量。从深圳等早期完成脱钩改革的地区来看，在行业协会种群中已经涌现出一批共益组织的雏形[21]。
这些行业协会共同特征是在组织运作上保持高度自治，既不依赖会员也不依附于政府部门[22]，在为会员提供专业服务的同时，通过生产有特色的行业公共品来整合和获取资源，谋得生存发展之道。
共益组织的兴起，意味着不能简单套用西方国家“法团主义”抑或“多元主义”模式来解释后脱钩时代我国政府与行业协会关系，以免产生削足适履的问题。一方面，“一业多会”[23]、自由入会和退会，在某一行业不存在金字塔结构的行业组织体系，这些特征都呈现“多元主义”色彩。但另一方面，行业协会强调行业整体利益而非会员本位，协会领导可能通过人大政协等制度化渠道参政议政，行业协会在行业治理方面与政府建立紧密协作关系，这些特征又多少带有“法团主义”的影子。
这是否意味着，我国大陆的政会关系也可以像日本或者我国台湾地区那样采取混合主义的模式，即在行业协会的法人属性和生态体系上类似于英美，而在功能上又能够由政府授权或委托而承担大量公共治理职责[24]？共益组织似乎蕴含了这样一种可能性。不过需要指出的，当代中国的国家与社会关系仍处于不断演变的过程之中，究竟何谓确定的或者最终的制度形态，仍需要长时间观察。
[1]特别需要说明的是，笔者并不认为脱钩之后所有行业协会都应该转向“共益组织”。相反，处于起步阶段、规模细小和能力有限的行业协会应该且只能扮演俱乐部角色。只有当行业协会成长到一定阶段，具有相当的规模和能力时才能较好调和服务会员和推动行业两种角色。因此，从组织演进（evolution）的角度来看，共益组织是在互益组织基础上成长起来的更高级组织形态。浦文昌（2017）在探讨各国协会商会促进科技创新的角色时发现，行业协会在初创阶段往往只是“开展联谊活动”的俱乐部，而只有到了成熟阶段才能成为“活跃于所有重要领域、提供全方位咨询服务”的知识供应者，这与笔者思路一致。浦文昌：《行业协会商会在国家创新体系中的地位和作用》，《浙江省委党校学报》，2017年第2期。
[2]共益组织亦明显区别于公益慈善组织，前者的公共属性以产业或者行业为边界，而后者旨在服务不特定的或谋求整个人类社会的福祉。
[4]已有学者注意到行业协会的“共益性”，认为行业协会是“由行业的企业或企业家作为会员，服务于全行业的共同事务和共同利益”的民间会员组织。傅昌波、简燕平：《行业协会商会与行政脱钩改革的难点与对策》，《行政改革管理》，2017年第10期，第37页。
[5]张建民：《全面深化改革时代行业协会商会职能的新定位》，《浙江省委党校学报》，2014年第5期。
[8]作者觉得行业协会的会员服务最优规模是难于衡量的，这与行业协会自身的人力资源和组织能力有很大关系，而这些变量随着行业协会的发展成长而不断变化。
[9]例如，有学者指出我国行业协会认同度低，覆盖面小，大部分协会会员覆盖率在20%-60%之间。参阅甫玉龙、史晓葳：《完善行业协会内部治理结构的探讨》，《中国行政管理》，2009年第7期。
[10]有学者提出：“作为行业代表，行业协会必须满足三个条件：垄断性、覆盖率和自主性。”参阅：江华、张建民：《民间商会的代表性及其影响因素分析》，《公共管理学报》，2009年第4期。除了自主性外，作者觉得垄断性或高会员覆盖率既不是代表行业利益的充分条件，也非必要条件。
[11]使命飘移是拥有多重目标的混合组织容易出现的一个问题，即迫于组织内部或者外部的压力，混合型组织放弃了一个（些）目标，从而失去了其混合性的特征。对于行业协会而言，如果其放弃提供行业公共品转而专注于为会员服务，或者不再服务会员而仅仅履行行业公共管理职责，则这两种情况它都不再属于公益组织。
[12]相关讨论参阅（1）赵永亮、张捷：《商会服务功能研究》，《管理世界》，2009年第12期；（2）郁建兴、何宾：《“一业一会”还是“一业多会”？基于行业协会集体物品供给的比较研究》，《浙江大学学报（人文社科版）》，2013年第3期。
[13]胡辉华、陈楚烽、郑妍：《后双重管理体制时代的行业协会如何成长发展？》，《公共行政评论》，2016年第4期。
[14]郁建兴、周俊、沈永东、何宾：《后双重管理体制时代的行业协会商会发展》，《浙江社会科学》，2013年第12期。
[15]所谓非对称性依附，是指在甲乙双方的互动关系中，两者的身份、地位和作用是不对等的，例如甲必须依赖于乙的资源才能生存，而乙除了甲之外还有别的替代性的资源，则双方是非对称依附关系。
[16]胡辉华、陈楚烽、郑妍：《后双重管理体制时代的行业协会如何成长发展？》，《公共行政评论》，2016年第4期。
[17]不过，对于我国“自上而下”设立的行业协会而言，这一说法并不成立。另外，由于我国一直以来缺乏市民社会（civil society）的传统和土壤，即使是民间发起的行业协会，企业是基于结社需要还是单纯为了获取资源而加入协会，也是值得讨论的。
[18]我国行业协会通常还需要设立监事会，以监督会员大会决议的执行。但就笔者的观察而言，由于缺乏有效的激励机制监事会的作用几乎流于形式。
[19]通常而言，会员大会的重要职权包括修改章程，选举或者罢免会长、副会长和理事会成员，审议协会的年度工作报告和财务报告等。
[20]石碧涛、张捷：《我国行业协会的精英治理问题研究》，《经济体制改革》，2011年第3期。
[21]例如深圳市物流与供应链管理协会、深圳市服装行业协会等等，限于篇幅不对这些案例展开详细描述。此外，胡辉华等（2016）尽管使用了“互益创业”（social entrepreneurship）（通常中文翻译为“社会创业精神”，笔者注）来解释广东省物流行业协会的成长动力，但该案例所呈现的 “通过服务行业而服务企业”、“没有把会员服务本位化”、“既独立于政府也独立于会员”（第133-135页）等特征，与本文所界定的共益组织非常相似。
[22]这并不代表这一些行业协会与政府部门不相往来，相反，它们在推进产业行业发展的多个层面与政府部门保持紧密合作。例如举办国际性行业展览，政府部门往往是主办单位，而行业协会则是承办单位。
[23]在国内“一业多会”制度仍处于探索阶段，实际效果存在争议，并且往往对行业协会数量有限制。例如《深圳经济特区行业协会条例》（2013年）规定“同级行政区域内已设立的相同行业协会少于三家”。
[24]周俊、宋晓清：《行业协会的公共治理功能及其再造》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》，2011年第6期；浦文昌：《行业协会商会参与国家治理的顶层设计与配套改革》，《浙江省委党校学报》，2016年第2期。